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地方政府引入ISO9000面临制度相容与政治性因素的约束

来源:北航体系认证网 作者:北航体系认证网 发布时间:2015-04-23 查看次数:1629
  如前所述,我国政府质量管理正经历着从企业经验到政府领域移植、由国际经验向本土化改造发展的双重过渡,呈现出明显的嵌入式改革的特征。除存在价值层面的冲突外,还须探讨相关改革在组织、文化、决策者认同等政治性因素的影响及其兼容问题。
  首先,改革的组织基础。一般认为,ISO9000质量管理在西方国家兴起,与其长期形成的以权力集中、职能分工、层级节制、理性行为为基础的官僚体制密切相关。而我国长期受集权主义政治传统的影响,法制化、规范化的政府管理体系并未完全地建立,权力运行中经常渗透着“自上而下的管制逻辑和惯性”。无论是组织架构还是制度设计都与质量管理保持着一定的距离。就组织架构而言,越到基层,职能部门间的模糊、交叉地带就越多。由于缺乏权责明确的行政架构,很多地方政府不曾具备政府质量管理所需的分工负责、权责对应的组织特征,也难于保证施政过程的严谨、权力运行的规范和透明。就制度设计而言,我国行政体制依旧保持着财权、事权、人事权等向上集中的态势,地方官员晋升与奖罚的权力基本集中在上级政府手中。质量管理尽管可以在一定程度上平衡完成上级任务与民众满意度之间的关系,但很难从根本上改变其“对上而不下负责”的价值取向。
  其次,领导者的利益和偏好。领导者在政策和实施方面具有主动权,他们的偏好和利益在改革进程中具有关键作用。引入ISO9000质量管理涉及一系列行政领导方式的变迁,包括:适当放权;说服员工去了解和实施TQM;防止局外人干扰,敢于抛弃传统体制和已被广为接受的工作方法;建立一个有利的机构氛围以培育和强化持续的质量改进。其中,下放权力一定程度上会对领导的权威形成剥夺,而“说服员工”和“防止局外人干扰”,意味着这不是一场轻松的改革。除了增加自身工作量外,还意味着在对既有的制度进行改革,必须经过组织内部的权力和利益斗争。史蒂文·科恩等曾指出,“当政治环境特别不稳定时,‘息事宁人’是政府工作人员比较喜欢的策略。由于改变本身及其所带来的结果常被看做是冒险并有可能引起弄权者的不必要的关注,引起公共组织内部新的权力斗争”。
  第三,对原有组织文化的破坏。组织文化是组织中大家共有的、非正式的信念和价值,通过个体的心理、意识、思想、习惯等直接影响制度绩效。组织文化与制度创新是一个相辅相成的过程,好的制度可以有效塑造优良的行政文化。但由于文化变迁的相对滞后性,新的制度也有可能与传统文化相冲突,而影响其运行效果。就ISO9000质量管理体系而言,主要体现在两个方面:一方面,官僚体制作为一种相对保守的制度体系,机构中总有人安于现状,会在一定时期内反对实施。另一方面,全面质量管理的运行,需要形成一种共识,但是在冷冰冰的数字管理指数面前,员工、管理阶层、职能部门都人人自危,撇清关系,不负责任,很难形成一种“生死与共”的组织文化。
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