职业健康安全的治理是一个涉及劳动力市场、经济市场以及政治市场在内的系统协调性问题。当前中国职业健康安全的治理面临着上述三个市场系统失衡的困境,资本与劳动供给、产业结构、城乡结构和分散规制等方面都处于非均衡的状态。职业健康安全的系统失衡降低了劳动力市场对经济增长的边际贡献率,成为阻碍国家发展和经济现代化的重要因素。职业健康安全的系统失衡主要表现为以下四种形式:
第一,资本与劳动供给的结构失衡。我们知道,中国在工业化过程中,广泛采用了供给学派的政策来刺激资本和劳动的双向供给,劳动力的充裕供给成为经济社会发展和保持低成本优势的重要保障。但同时,中国也是世界上人口最多的国家,社会人口就业压力大,经济禀赋条件较差,而工业劳动的边际产出明显优于农业劳动[5]。因此,劳动者在面对社会竞争生存的压力时会有条件地选择部分放弃对职业健康安全权利的主张,以换取资本对劳动的雇用,并努力维持这种雇用的稳定。但随着中国市场经济的纵深推进,大量承接了国际社会产业转移的低端制造业为维持低成本竞争优势,不断弱化对职业健康安全的投入,并产生了大量危害健康安全权利的“血汗工厂”。在这个过程中,资本的经济理性日益增强,而劳动供给的边际健康安全收益却在不断降低,劳动者减少劳动供给的“民工荒”、“技工荒”现象在逐渐出现,劳动力供给逐渐由无限剩余转向有限剩余,进而出现资本供给扩大而劳动供给减少的结构性矛盾。这一矛盾如果不加以控制,则有可能成为阻碍中国现代化的根源性问题。
第二,吸纳劳动供给的产业结构失衡。产业结构中重工业比重较大,产业集中度低是我国经济发展中面临的主要矛盾。中国自改革开放以来,随着国家经济的高速发展,国民经济的产业结构已经发生了巨大变化,第二产业在国民经济中所占的比重逐年增加,制造业的高速发展成为国民经济快速发展的火车头。但自 2008 年世界金融危机发生以来,我国加工贸易型的经济发展模式面临着产业结构转型的挑战,而此时正值我国工业化快速推进的关键时期。据《中国统计年鉴 2009》数据显示,我国工业和服务业在国民经济结构中所占比重已经达到各占约 45%的比例,职业健康安全风险高的低端制造业、采掘业和建筑业吸纳了社会总就业人口的约 30%①,高风险产业在国民经济结构中所占的比重过大,而有能力吸纳大多数就业人口的服务业却又发育不足。按世界发达国家的经验,美国到上世纪末时,第三产业的比重就已经达到了国民经济构成的 72%,世界平均水平也在 61.6%。如此看来,我国虽然经济发展总量已居世界前列,工业化亦正在加速推进,但高风险的制造业、采掘业等还处在高速发展的阶段,产业的集中度(含企业规模、数量等指标)较低,用于生产的技术装备、技术水平都很陈旧。如此一来,我国职业健康安全所面临的风险明显高于世界平均水平。
第三,城乡结构差异引起的健康安全监管的失衡。中国经济发展和现代化的有效实现依赖于城镇化和工业化的完成程度,而目前中国依然处于加速工业化和加速城镇化的阶段。但从另外一个角度来讲,中国的城镇化过程与西方国家相比又有不同的地方。西方国家工业化的发展同时实现了人口的城镇化,二者互为因果、相互制约。而我国城镇化的过程受到人口因素和户籍制度因素的影响经历了“滞后、加速和适应”的过程,在经济基础薄弱的改革初期,国家优先发展重工业,通过工农产品的价格剪刀差来推动工业的快速发展。2010 年我国城镇化率达到 47.5%,处于加速阶段,未来消费品加工业和服务业在国家经济构成中占有的比重将逐渐加大,大量农村人口的城镇化将为产业结构转型提供充足的劳动供给。另外,随着大量农村人口进入城市,城镇人口的稠密度和规模逐渐增强,城镇人口对生活质量的要求渐次提高,因而对职业健康管制的需求相应提高。由于城镇地区职业伤害的外部性较强,潜在受危害的人数众多,管制的效益也更加显著,因此,政府有更大的动能加强对城镇地区职业健康安全的监管,而相对弱化对农村地区的职业健康安全监管。如此一来,在职业健康安全的管制上,就出现了城镇地区管制增多、农村地区管制相对不足的管制失衡现象。
第四,职责分散引起的规制失衡。中国自 1998年机构改革开始,对职业健康安全的管制实行由一元化管制到多元化分散管制的转变,职业健康安全规制的权力被分散地配置于卫生部门、安监部门、质检部门、检验检疫部门和人力资源社会保障等部门。这样一种分工协作的模式在体现专业性的同时,却暴露了管制权力相互分割、相互交叉的弊端。各管制部门在依立法授权进行职权立法和部门立法时,便产生了所谓的职业健康安全管制分散分割的“部门化倾向”。由于各级管制部门的设置具有单一性和独立性,而职业健康安全的供给却又不能完全分割到与管制机构专业分工间的清晰对应之上,故而造成了多元主体间广泛存在的职能交叉、责任推诿等现象。权力分散配置的过程造成了部分管制部门权力的渐次累积乃至“滥权、渎职”等后果,这一结果直接制约着职业健康安全管制整体功能的发挥,使得管制风险在分散管制的结构分工中逐渐累积直到大规模发生。